習近平
受中央政治局委托，我就《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問(wèn)題的決定》起草情況向全會(huì )作說(shuō)明。
一、關(guān)于全會(huì )決定起草背景和過(guò)程
黨的十八屆三中全會(huì )后，中央即著(zhù)手研究和考慮黨的十八屆四中全會(huì )的議題。黨的十八大提出了全面建成小康社會(huì )的奮斗目標，黨的十八屆三中全會(huì )對全面深化改革作出了頂層設計，實(shí)現這個(gè)奮斗目標，落實(shí)這個(gè)頂層設計，需要從法治上提供可靠保障。
黨的十八大提出，法治是治國理政的基本方式，要加快建設社會(huì )主義法治國家，全面推進(jìn)依法治國；到2020年，依法治國基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實(shí)尊重和保障。黨的十八屆三中全會(huì )進(jìn)一步提出，建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會(huì )一體建設。全面貫徹落實(shí)這些部署和要求，關(guān)系加快建設社會(huì )主義法治國家，關(guān)系落實(shí)全面深化改革頂層設計，關(guān)系中國特色社會(huì )主義事業(yè)長(cháng)遠發(fā)展。
法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。全面推進(jìn)依法治國，是解決黨和國家事業(yè)發(fā)展面臨的一系列重大問(wèn)題，解放和增強社會(huì )活力、促進(jìn)社會(huì )公平正義、維護社會(huì )和諧穩定、確保黨和國家長(cháng)治久安的根本要求。要推動(dòng)我國經(jīng)濟社會(huì )持續健康發(fā)展，不斷開(kāi)拓中國特色社會(huì )主義事業(yè)更加廣闊的發(fā)展前景，就必須全面推進(jìn)社會(huì )主義法治國家建設，從法治上為解決這些問(wèn)題提供制度化方案。
改革開(kāi)放以來(lái)，我們黨一貫高度重視法治。1978年12月，鄧小平同志就指出：“應該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律，例如工廠(chǎng)法、人民公社法、森林法、草原法、環(huán)境保護法、勞動(dòng)法、外國人投資法等等，經(jīng)過(guò)一定的民主程序討論通過(guò)，并且加強檢察機關(guān)和司法機關(guān)，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究�！秉h的十五大提出依法治國、建設社會(huì )主義法治國家，強調依法治國是黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略，是發(fā)展社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的客觀(guān)需要，是社會(huì )文明進(jìn)步的重要標志，是國家長(cháng)治久安的重要保障。黨的十六大提出，發(fā)展社會(huì )主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國有機統一起來(lái)。黨的十七大提出，依法治國是社會(huì )主義民主政治的基本要求，強調要全面落實(shí)依法治國基本方略，加快建設社會(huì )主義法治國家。黨的十八大強調，要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會(huì )管理中的重要作用。
黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視依法治國，強調落實(shí)依法治國基本方略，加快建設社會(huì )主義法治國家，必須全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴格執法、公正司法、全民守法進(jìn)程，強調堅持黨的領(lǐng)導，更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導方式和執政方式；依法治國，首先是依憲治國；依法執政，關(guān)鍵是依憲執政；新形勢下，我們黨要履行好執政興國的重大職責，必須依據黨章從嚴治黨、依據憲法治國理政；黨領(lǐng)導人民制定憲法和法律，黨領(lǐng)導人民執行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內活動(dòng)，真正做到黨領(lǐng)導立法、保證執法、帶頭守法。
現在，全面建成小康社會(huì )進(jìn)入決定性階段，改革進(jìn)入攻堅期和深水區。我們黨面對的改革發(fā)展穩定任務(wù)之重前所未有、矛盾風(fēng)險挑戰之多前所未有，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。全面推進(jìn)依法治國是關(guān)系我們黨執政興國、關(guān)系人民幸福安康、關(guān)系黨和國家長(cháng)治久安的重大戰略問(wèn)題，是完善和發(fā)展中國特色社會(huì )主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化的重要方面。我們要實(shí)現黨的十八大和十八屆三中全會(huì )作出的一系列戰略部署，全面建成小康社會(huì )、實(shí)現中華民族偉大復興的中國夢(mèng)，全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會(huì )主義制度，就必須在全面推進(jìn)依法治國上作出總體部署、采取切實(shí)措施、邁出堅實(shí)步伐。
基于這樣的考慮，今年1月，中央政治局決定，黨的十八屆四中全會(huì )重點(diǎn)研究全面推進(jìn)依法治國問(wèn)題并作出決定。為此，成立由我任組長(cháng)，張德江同志、王岐山同志任副組長(cháng)，相關(guān)部門(mén)負責同志、兩位省里的領(lǐng)導同志參加的文件起草組，在中央政治局常委會(huì )領(lǐng)導下進(jìn)行文件起草工作。
1月27日，黨中央發(fā)出《關(guān)于對黨的十八屆四中全會(huì )研究全面推進(jìn)依法治國問(wèn)題征求意見(jiàn)的通知》。2月12日，文件起草組召開(kāi)第一次全體會(huì )議，文件起草工作正式啟動(dòng)。2月18日至25日，文件起草組組成8個(gè)調研組分赴14個(gè)省區市進(jìn)行調研。
從各方面反饋的意見(jiàn)和實(shí)地調研情況看，大家一致認為，黨的十八屆四中全會(huì )研究全面推進(jìn)依法治國問(wèn)題并作出決定，意義重大而深遠，符合黨和國家事業(yè)發(fā)展需要和全黨全國各族人民期盼。大家普遍希望通過(guò)這個(gè)決定明確全面推進(jìn)依法治國的指導思想和總體要求，深刻闡明黨的領(lǐng)導和依法治國的關(guān)系等法治建設的重大理論和實(shí)踐問(wèn)題，針對法治工作中群眾反映強烈的突出問(wèn)題提出強有力的措施，對社會(huì )主義法治國家建設作出頂層設計。
文件起草組在成立以來(lái)的8個(gè)多月時(shí)間里，深入調查研究，廣泛征求意見(jiàn)，開(kāi)展專(zhuān)題論證，反復討論修改。其間，中央政治局常委會(huì )召開(kāi)3次會(huì )議、中央政治局召開(kāi)2次會(huì )議分別審議全會(huì )決定。8月初，決定征求意見(jiàn)稿下發(fā)黨內一定范圍征求意見(jiàn)，包括征求黨內老同志意見(jiàn)，還專(zhuān)門(mén)聽(tīng)取了各民主黨派中央、全國工商聯(lián)負責人和無(wú)黨派人士意見(jiàn)。
從反饋的情況看，各方面一致認為，全會(huì )決定直面我國法治建設領(lǐng)域的突出問(wèn)題，立足我國社會(huì )主義法治建設實(shí)際，明確提出了全面推進(jìn)依法治國的指導思想、總目標、基本原則，提出了關(guān)于依法治國的一系列新觀(guān)點(diǎn)、新舉措，回答了黨的領(lǐng)導和依法治國的關(guān)系等一系列重大理論和實(shí)踐問(wèn)題，對科學(xué)立法、嚴格執法、公正司法、全民守法、法治隊伍建設、加強和改進(jìn)黨對全面推進(jìn)依法治國的領(lǐng)導作出了全面部署，有針對性地回應了人民群眾呼聲和社會(huì )關(guān)切。各方面一致認為，全會(huì )決定鮮明提出堅持走中國特色社會(huì )主義法治道路、建設中國特色社會(huì )主義法治體系的重大論斷，明確建設社會(huì )主義法治國家的性質(zhì)、方向、道路、抓手，必將有力推進(jìn)社會(huì )主義法治國家建設。
在征求意見(jiàn)的過(guò)程中，各方面提出了許多好的意見(jiàn)和建議。中央責成文件起草組認真梳理和研究這些意見(jiàn)和建議。文件起草組對全會(huì )決定作出重要修改。
二、關(guān)于全會(huì )決定的總體框架和主要內容
中央政治局認為，全面推進(jìn)依法治國涉及改革發(fā)展穩定、治黨治國治軍、內政外交國防等各個(gè)領(lǐng)域，必須立足全局和長(cháng)遠來(lái)統籌謀劃。全會(huì )決定應該旗幟鮮明就法治建設的重大理論和實(shí)踐問(wèn)題作出回答，既充分肯定我國社會(huì )主義法治建設的成就和經(jīng)驗，又針對現實(shí)問(wèn)題提出富有改革創(chuàng )新精神的新觀(guān)點(diǎn)新舉措；既抓住法治建設的關(guān)鍵，又體現黨和國家事業(yè)發(fā)展全局要求；既高屋建瓴、搞好頂層設計，又腳踏實(shí)地、做到切實(shí)管用；既講近功，又求長(cháng)效。
全會(huì )決定起草突出了5個(gè)方面的考慮。一是貫徹黨的十八大和十八屆三中全會(huì )精神，貫徹黨的十八大以來(lái)黨中央工作部署，體現全面建成小康社會(huì )、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國這“三個(gè)全面”的邏輯聯(lián)系。二是圍繞中國特色社會(huì )主義事業(yè)總體布局，體現推進(jìn)各領(lǐng)域改革發(fā)展對提高法治水平的要求，而不是就法治論法治。三是反映目前法治工作基本格局，從立法、執法、司法、守法4個(gè)方面作出工作部署。四是堅持改革方向、問(wèn)題導向，適應推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化要求，直面法治建設領(lǐng)域突出問(wèn)題，回應人民群眾期待，力爭提出對依法治國具有重要意義的改革舉措。五是立足我國國情，從實(shí)際出發(fā)，堅持走中國特色社會(huì )主義法治道路，既與時(shí)俱進(jìn)、體現時(shí)代精神，又不照抄照搬別國模式。
全會(huì )決定共分三大板塊。導語(yǔ)和第一部分構成第一板塊，屬于總論。第一部分旗幟鮮明提出堅持走中國特色社會(huì )主義法治道路、建設中國特色社會(huì )主義法治體系、建設社會(huì )主義法治國家，闡述全面推進(jìn)依法治國的重大意義、指導思想、總目標、基本原則，闡述中國特色社會(huì )主義法治體系的科學(xué)內涵，闡述黨的領(lǐng)導和依法治國的關(guān)系等重大問(wèn)題。
第二部分至第五部分構成第二板塊，從目前法治工作基本格局出發(fā)，對科學(xué)立法、嚴格執法、公正司法、全民守法進(jìn)行論述和部署。第二部分講完善以憲法為核心的中國特色社會(huì )主義法律體系、加強憲法實(shí)施，從健全憲法實(shí)施和監督制度、完善立法體制、深入推進(jìn)科學(xué)立法民主立法、加強重點(diǎn)領(lǐng)域立法4個(gè)方面展開(kāi)，對憲法實(shí)施和監督提出基本要求和具體措施，通過(guò)部署重點(diǎn)領(lǐng)域立法體現依法治國同中國特色社會(huì )主義事業(yè)總體布局的關(guān)系。第三部分講深入推進(jìn)依法行政、加快建設法治政府，從依法全面履行政府職能、健全依法決策機制、深化行政執法體制改革、堅持嚴格規范公正文明執法、強化對行政權力的制約和監督、全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)6個(gè)方面展開(kāi)。第四部分講保證公正司法、提高司法公信力，從完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度、優(yōu)化司法職權配置、推進(jìn)嚴格司法、保障人民群眾參與司法、加強人權司法保障、加強對司法活動(dòng)的監督6個(gè)方面展開(kāi)。第五部分講增強全民法治觀(guān)念、推進(jìn)法治社會(huì )建設，從推動(dòng)全社會(huì )樹(shù)立法治意識、推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理、建設完備的法律服務(wù)體系、健全依法維權和化解糾紛機制4個(gè)方面展開(kāi)。
第六部分、第七部分和結束語(yǔ)構成第三板塊。第六部分講加強法治工作隊伍建設，從建設高素質(zhì)法治專(zhuān)門(mén)隊伍、加強法律服務(wù)隊伍建設、創(chuàng )新法治人才培養機制3個(gè)方面展開(kāi)。第七部分講加強和改進(jìn)黨對全面推進(jìn)依法治國的領(lǐng)導，從堅持依法執政、加強黨內法規制度建設、提高黨員干部法治思維和依法辦事能力、推進(jìn)基層治理法治化、深入推進(jìn)依法治軍從嚴治軍、依法保障“一國兩制”實(shí)踐和推進(jìn)祖國統一、加強涉外法律工作7個(gè)方面展開(kāi)。最后，號召全黨全國為建設法治中國而奮斗。
三、關(guān)于需要說(shuō)明的幾個(gè)問(wèn)題
第一，黨的領(lǐng)導和依法治國的關(guān)系。黨和法治的關(guān)系是法治建設的核心問(wèn)題。全面推進(jìn)依法治國這件大事能不能辦好，最關(guān)鍵的是方向是不是正確、政治保證是不是堅強有力，具體講就是要堅持黨的領(lǐng)導，堅持中國特色社會(huì )主義制度，貫徹中國特色社會(huì )主義法治理論。黨的領(lǐng)導是中國特色社會(huì )主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì )主義法治最根本的保證。中國特色社會(huì )主義制度是中國特色社會(huì )主義法治體系的根本制度基礎，是全面推進(jìn)依法治國的根本制度保障。中國特色社會(huì )主義法治理論是中國特色社會(huì )主義法治體系的理論指導和學(xué)理支撐，是全面推進(jìn)依法治國的行動(dòng)指南。這3個(gè)方面實(shí)質(zhì)上是中國特色社會(huì )主義法治道路的核心要義，規定和確保了中國特色社會(huì )主義法治體系的制度屬性和前進(jìn)方向。
全會(huì )決定明確提出，堅持黨的領(lǐng)導，是社會(huì )主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進(jìn)依法治國的題中應有之義；黨的領(lǐng)導和社會(huì )主義法治是一致的，社會(huì )主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導，黨的領(lǐng)導必須依靠社會(huì )主義法治。全會(huì )決定圍繞加強和改進(jìn)黨對全面推進(jìn)依法治國的領(lǐng)導提出“三統一”、“四善于”，并作出了系統部署。
把堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統一起來(lái)是我國社會(huì )主義法治建設的一條基本經(jīng)驗。我國憲法以根本法的形式反映了黨帶領(lǐng)人民進(jìn)行革命、建設、改革取得的成果，確立了在歷史和人民選擇中形成的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導地位。對這一點(diǎn)，要理直氣壯講、大張旗鼓講。要向干部群眾講清楚我國社會(huì )主義法治的本質(zhì)特征，做到正本清源、以正視聽(tīng)。
第二，全面推進(jìn)依法治國的總目標。全會(huì )決定提出，全面推進(jìn)依法治國，總目標是建設中國特色社會(huì )主義法治體系，建設社會(huì )主義法治國家，并對這個(gè)總目標作出了闡釋?zhuān)涸谥袊伯a(chǎn)黨領(lǐng)導下，堅持中國特色社會(huì )主義制度，貫徹中國特色社會(huì )主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會(huì )一體建設，實(shí)現科學(xué)立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化。
提出這個(gè)總目標，既明確了全面推進(jìn)依法治國的性質(zhì)和方向，又突出了全面推進(jìn)依法治國的工作重點(diǎn)和總抓手。一是向國內外鮮明宣示我們將堅定不移走中國特色社會(huì )主義法治道路。中國特色社會(huì )主義法治道路，是社會(huì )主義法治建設成就和經(jīng)驗的集中體現，是建設社會(huì )主義法治國家的唯一正確道路。在走什么樣的法治道路問(wèn)題上，必須向全社會(huì )釋放正確而明確的信號，指明全面推進(jìn)依法治國的正確方向，統一全黨全國各族人民認識和行動(dòng)。二是明確全面推進(jìn)依法治國的總抓手。全面推進(jìn)依法治國涉及很多方面，在實(shí)際工作中必須有一個(gè)總攬全局、牽引各方的總抓手，這個(gè)總抓手就是建設中國特色社會(huì )主義法治體系。依法治國各項工作都要圍繞這個(gè)總抓手來(lái)謀劃、來(lái)推進(jìn)。三是建設中國特色社會(huì )主義法治體系、建設社會(huì )主義法治國家是實(shí)現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，也是全面深化改革的必然要求，有利于在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化，有利于在全面深化改革總體框架內全面推進(jìn)依法治國各項工作，有利于在法治軌道上不斷深化改革。
第三，健全憲法實(shí)施和監督制度。憲法是國家的根本法。法治權威能不能樹(shù)立起來(lái)，首先要看憲法有沒(méi)有權威。必須把宣傳和樹(shù)立憲法權威作為全面推進(jìn)依法治國的重大事項抓緊抓好，切實(shí)在憲法實(shí)施和監督上下功夫。
黨的十八屆三中全會(huì )提出，要進(jìn)一步健全憲法實(shí)施監督機制和程序，把實(shí)施憲法要求提高到一個(gè)新水平。這次全會(huì )決定進(jìn)一步提出，完善全國人大及其常委會(huì )憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制；加強備案審查制度和能力建設，依法撤銷(xiāo)和糾正違憲違法的規范性文件；將每年12月4日定為國家憲法日；在全社會(huì )普遍開(kāi)展憲法教育，弘揚憲法精神。
全會(huì )決定提出建立憲法宣誓制度。這是世界上大多數有成文憲法的國家所采取的一種制度。在142個(gè)有成文憲法的國家中，規定相關(guān)國家公職人員必須宣誓擁護或效忠憲法的有97個(gè)。關(guān)于憲法宣誓的主體、內容、程序，各國做法不盡相同，一般都在有關(guān)人員開(kāi)始履行職務(wù)之前或就職時(shí)舉行宣誓。全會(huì )決定規定，凡經(jīng)人大及其常委會(huì )選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時(shí)公開(kāi)向憲法宣誓。這樣做，有利于彰顯憲法權威，增強公職人員憲法觀(guān)念，激勵公職人員忠于和維護憲法，也有利于在全社會(huì )增強憲法意識、樹(shù)立憲法權威。
第四，完善立法體制。新中國成立以來(lái)特別是改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)過(guò)長(cháng)期努力，我國形成了中國特色社會(huì )主義法律體系，國家生活和社會(huì )生活各方面總體上實(shí)現了有法可依，這是一個(gè)了不起的重大成就。同時(shí)，我們也要看到，實(shí)踐發(fā)展永無(wú)止境，立法工作也永無(wú)止境，完善中國特色社會(huì )主義法律體系任務(wù)依然很重。
我們在立法領(lǐng)域面臨著(zhù)一些突出問(wèn)題，比如，立法質(zhì)量需要進(jìn)一步提高，有的法律法規全面反映客觀(guān)規律和人民意愿不夠，解決實(shí)際問(wèn)題有效性不足，針對性、可操作性不強；立法效率需要進(jìn)一步提高。還有就是立法工作中部門(mén)化傾向、爭權諉責現象較為突出，有的立法實(shí)際上成了一種利益博弈，不是久拖不決，就是制定的法律法規不大管用，一些地方利用法規實(shí)行地方保護主義，對全國形成統一開(kāi)放、競爭有序的市場(chǎng)秩序造成障礙，損害國家法治統一。
推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，是提高立法質(zhì)量的根本途徑�？茖W(xué)立法的核心在于尊重和體現客觀(guān)規律，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。要完善科學(xué)立法、民主立法機制，創(chuàng )新公眾參與立法方式，廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)和建議。全會(huì )決定提出，明確立法權力邊界，從體制機制和工作程序上有效防止部門(mén)利益和地方保護主義法律化。一是健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會(huì )在立法工作中的主導作用；建立由全國人大相關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì )、全國人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )組織有關(guān)部門(mén)參與起草綜合性、全局性、基礎性等重要法律草案制度；增加有法治實(shí)踐經(jīng)驗的專(zhuān)職常委比例；依法建立健全專(zhuān)門(mén)委員會(huì )、工作委員會(huì )立法專(zhuān)家顧問(wèn)制度。二是加強和改進(jìn)政府立法制度建設，完善行政法規、規章制定程序，完善公眾參與政府立法機制；重要行政管理法律法規由政府法制機構組織起草；對部門(mén)間爭議較大的重要立法事項，由決策機關(guān)引入第三方評估，不能久拖不決。三是明確地方立法權限和范圍，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。
需要明確的是，在我們國家，法律是對全體公民的要求，黨內法規制度是對全體黨員的要求，而且很多地方比法律的要求更嚴格。我們黨是先鋒隊，對黨員的要求應該更嚴。全面推進(jìn)依法治國，必須努力形成國家法律法規和黨內法規制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局。
第五，加快建設法治政府。法律的生命力在于實(shí)施，法律的權威也在于實(shí)施�！疤煜轮�，不難于立法，而難于法之必行�！比绻辛朔啥粚�(shí)施、束之高閣，或者實(shí)施不力、做表面文章，那制定再多法律也無(wú)濟于事。全面推進(jìn)依法治國的重點(diǎn)應該是保證法律嚴格實(shí)施，做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”。
政府是執法主體，對執法領(lǐng)域存在的有法不依、執法不嚴、違法不究甚至以權壓法、權錢(qián)交易、徇私枉法等突出問(wèn)題，老百姓深?lèi)和唇^，必須下大氣力解決。全會(huì )決定提出，各級政府必須堅持在黨
的領(lǐng)導下、在法治軌道上開(kāi)展工作，加快建設職能科學(xué)、權責法定、執法嚴明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。全會(huì )決定提出了一些重要措施。一是推進(jìn)機構、職能、權限、程序、責任法定化，規定行政機關(guān)不得法外設定權力，沒(méi)有法律法規依據不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務(wù)的決定；推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間。二是建立行政機關(guān)內部重大決策合法性審查機制，積極推行政府法律顧問(wèn)制度，保證法律顧問(wèn)在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用；建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。三是推進(jìn)綜合執法，理順城管執法體制，完善執法程序，建立執法全過(guò)程記錄制度，嚴格執行重大執法決定法制審核制度，全面落實(shí)行政執法責任制。四是加強對政府內部權力的制約，對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門(mén)和崗位實(shí)行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用；完善政府內部層級監督和專(zhuān)門(mén)監督；保障依法獨立行使審計監督權。五是全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，推進(jìn)決策公開(kāi)、執行公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)、結果公開(kāi)，重點(diǎn)推進(jìn)財政預算、公共資源配置、重大建設項目批準和實(shí)施、社會(huì )公益事業(yè)建設等領(lǐng)域的政府信息公開(kāi)。這些措施都有很強的針對性，也同黨的十八屆三中全會(huì )精神一脈相承，對法治政府建設十分緊要。
第六，提高司法公信力。司法是維護社會(huì )公平正義的最后一道防線(xiàn)。我曾經(jīng)引用過(guò)英國哲學(xué)家培根的一段話(huà)，他說(shuō)：“一次不公正的審判，其惡果甚至超過(guò)十次犯罪。因為犯罪雖是無(wú)視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律——好比污染了水源�！边@其中的道理是深刻的。如果司法這道防線(xiàn)缺乏公信力，社會(huì )公正就會(huì )受到普遍質(zhì)疑，社會(huì )和諧穩定就難以保障。因此，全會(huì )決定指出，公正是法治的生命線(xiàn)；司法公正對社會(huì )公正具有重要引領(lǐng)作用，司法不公對社會(huì )公正具有致命破壞作用。
當前，司法領(lǐng)域存在的主要問(wèn)題是，司法不公、司法公信力不高問(wèn)題十分突出，一些司法人員作風(fēng)不正、辦案不廉，辦金錢(qián)案、關(guān)系案、人情案，“吃了原告吃被告”，等等。司法不公的深層次原因在于司法體制不完善、司法職權配置和權力運行機制不科學(xué)、人權司法保障制度不健全。
黨的十八屆三中全會(huì )針對司法領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題提出了一系列改革舉措，司法體制和運行機制改革正在有序推進(jìn)。這次全會(huì )決定在黨的十八屆三中全會(huì )決定的基礎上對保障司法公正作出了更深入的部署。比如，為確保依法獨立公正行使審判權和檢察權，全會(huì )決定規定，建立領(lǐng)導干部干預司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度；健全行政機關(guān)依法出庭應訴、支持法院受理行政案件、尊重并執行法院生效裁判的制度；建立健全司法人員履行法定職責保護機制，等等。為優(yōu)化司法職權配置，全會(huì )決定提出，推動(dòng)實(shí)行審判權和執行權相分離的體制改革試點(diǎn)；統一刑罰執行體制；探索實(shí)行法院、檢察院司法行政事務(wù)管理權和審判權、檢察權相分離；變立案審查制為立案登記制，等等。為保障人民群眾參與司法，全會(huì )決定提出，完善人民陪審員制度，擴大參審范圍；推進(jìn)審判公開(kāi)、檢務(wù)公開(kāi)、警務(wù)公開(kāi)、獄務(wù)公開(kāi)；建立生效法律文書(shū)統一上網(wǎng)和公開(kāi)查詢(xún)制度，等等。全會(huì )決定還就加強人權司法保障和加強對司法活動(dòng)的監督提出了重要改革措施。
第七，最高人民法院設立巡回法庭。近年來(lái)，隨著(zhù)社會(huì )矛盾增多，全國法院受理案件數量不斷增加，尤其是大量案件涌入最高人民法院，導致審判接訪(fǎng)壓力增大，息訴罷訪(fǎng)難度增加，不利于最高人民法院發(fā)揮監督指導全國法院工作職能，不利于維護社會(huì )穩定，不利于方便當事人訴訟。
全會(huì )決定提出，最高人民法院設立巡回法庭，審理跨行政區域重大行政和民商事案件。這樣做，有利于審判機關(guān)重心下移、就地解決糾紛、方
便當事人訴訟，有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解釋、審理對統一法律適用有重大指導意義的案件。
第八，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院。隨著(zhù)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟深入發(fā)展和行政訴訟出現，跨行政區劃乃至跨境案件越來(lái)越多，涉案金額越來(lái)越大，導致法院所在地有關(guān)部門(mén)和領(lǐng)導越來(lái)越關(guān)注案件處理，甚至利用職權和關(guān)系插手案件處理，造成相關(guān)訴訟出現“主客場(chǎng)”現象，不利于平等保護外地當事人合法權益、保障法院獨立審判、監督政府依法行政、維護法律公正實(shí)施。
全會(huì )決定提出，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院。這有利于排除對審判工作和檢察工作的干擾、保障法院和檢察院依法獨立公正行使審判權和檢察權，有利于構建普通案件在行政區劃法院審理、特殊案件在跨行政區劃法院審理的訴訟格局。
第九，探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度�，F在，檢察機關(guān)對行政違法行為的監督，主要是依法查辦行政機關(guān)工作人員涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權等職務(wù)犯罪案件，范圍相對比較窄。而實(shí)際情況是，行政違法行為構成刑事犯罪的畢竟是少數，更多的是亂作為、不作為。如果對這類(lèi)違法行為置之不理、任其發(fā)展，一方面不可能根本扭轉一些地方和部門(mén)的行政亂象，另一方面可能使一些苗頭性問(wèn)題演變?yōu)樾淌路缸�。全�?huì )決定提出，檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現行政機關(guān)違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。作出這項規定，目的就是要使檢察機關(guān)對在執法辦案中發(fā)現的行政機關(guān)及其工作人員的違法行為及時(shí)提出建議并督促其糾正。這項改革可以從建立督促起訴制度、完善檢察建議工作機制等入手。
在現實(shí)生活中，對一些行政機關(guān)違法行使職權或者不作為造成對國家和社會(huì )公共利益侵害或者有侵害危險的案件，如國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權轉讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護等，由于與公民、法人和其他社會(huì )組織沒(méi)有直接利害關(guān)系，使其沒(méi)有也無(wú)法提起公益訴訟，導致違法行政行為缺乏有效司法監督，不利于促進(jìn)依法行政、嚴格執法，加強對公共利益的保護。由檢察機關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進(jìn)法治政府建設。
第十，推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革。充分發(fā)揮審判特別是庭審的作用，是確保案件處理質(zhì)量和司法公正的重要環(huán)節。我國刑事訴訟法規定公檢法三機關(guān)在刑事訴訟活動(dòng)中各司其職、互相配合、互相制約，這是符合中國國情、具有中國特色的訴訟制度，必須堅持。同時(shí)，在司法實(shí)踐中，存在辦案人員對法庭審判重視不夠，常常出現一些關(guān)鍵證據沒(méi)有收集或者沒(méi)有依法收集，進(jìn)入庭審的案件沒(méi)有達到“案件事實(shí)清楚、證據確實(shí)充分”的法定要求，使審判無(wú)法順利進(jìn)行。
全會(huì )決定提出推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，目的是促使辦案人員樹(shù)立辦案必須經(jīng)得起法律檢驗的理念，確保偵查、審查起訴的案件事實(shí)證據經(jīng)得起法律檢驗，保證庭審在查明事實(shí)、認定證據、保護訴權、公正裁判中發(fā)揮決定性作用。這項改革有利于促使辦案人員增強責任意識，通過(guò)法庭審判的程序公正實(shí)現案件裁判的實(shí)體公正，有效防范冤假錯案產(chǎn)生。
全面推進(jìn)依法治國是一個(gè)系統工程，是國家治理領(lǐng)域一場(chǎng)廣泛而深刻的革命。制定好這次全會(huì )決定具有十分重要的意義。大家要深刻領(lǐng)會(huì )中央精神，從黨和國家事業(yè)發(fā)展全局出發(fā)，全面理解和正確對待全會(huì )決定提出的重大改革舉措，深刻領(lǐng)會(huì )有關(guān)改革的重大現實(shí)意義和深遠歷史意義，自覺(jué)支持改革、擁護改革。在討論中，希望大家相互啟發(fā)、相互切磋，既提出建設性的修改意見(jiàn)和建議，進(jìn)一步完善全會(huì )決定提出的思路和方案，又加深理解，以利于會(huì )后傳達貫徹。讓我們共同努力，把這次全會(huì )開(kāi)好。 |
